Финансы и кредиты

БЮДЖЕТ СТРАНЫ - СУТЬ И СОДЕРЖАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ

17 апреля 2001 г. прошло расширенное заседание коллегии Министерства финансов Российской Федерации, на котором были рассмотрены итоги исполнения федерального бюджета 2000 г. и задачи органов финансовой системы страны в 2001 г.

В заседании коллегии приняли участие: Президент Российской Федерации В.В. Путин, Председатель Правитель­ства РФ М.М. Касьянов, Председатель Правления банка России В.В. Геращеико, Председатель Счетной палаты РФ С.В. Степашин, министры Российской Федерации, руководители комитетов Государственной Думы, руководители финансовых органов, органов казначейства, контроля и аудита, страхового надзора, валютного контроля, предста­вители общественных и научных организаций, средств массовой информации.



В кратком вступительном слове заместитель Пред­седателя Правительства — министр финансов Россий­ской Федерации А.Л. Кудрин выразил надежду на то, что на заседании состоится прямой, заинтересован­ный разговор о развитии финансовой системы стра­ны.

Президент Российской Федерации В.В. Путин в сво­ем выступлении подчеркнул, что положение дел в фи­нансовой сфере наиболее точно отражает состояние экономики и социальной сферы России. Бюджет стра­ны - это сама суть и содержание государственной по­литики. И Министерству финансов, конечно же, при­надлежит здесь ключевая роль. Именно Минфин отве­чает за единство финансовой, бюджетной, налоговой, валютной политики государства и, в конечном итоге, за результативность этой политики.

Работа Минфина непосредственно влияет на раз­витие всей экономики страны, во многом предопре­деляя эффективность работы всего Правительства России. В настоящее время идет активная работа над бюджетом следующего года. Этот бюджет должен быть бездефицитным. При его формировании необходимо соблюдать приоритеты финансирования, среди ко­торых социальная сфера, безопасность государства, поддержка образования и научного потенциала стра­ны. Особое внимание следует обратить на судебную реформу, на реформу государственной службы. Нельзя допускать растаскивания дополнительных доходов, появившихся в результате удачно сложив­шейся конъюнктуры, по разного рода финансовым дырам. Недопустимо оставаться из года в год залож­никами того или иного уровня цен на энергоносите­ли на мировых рынках. Принципиально важно обеспе­чить максимальную защиту бюджета и всей экономи­ки страны от воздействия внешних факторов. Прези­дент РФ напомнил, что в своем послании Федераль­ному Собранию РФ он высказал идею о двух частях бюджета: первая строится, исходя из пессимистичес­кой оценки цен на товары российского экспорта и, прежде всего, традиционного. Вторая часть образу­ется за счет дополнительных и тоже, прежде всего, экспортных доходов.

 Затем В.В. Путин перешел к проблеме инфляции. За первый квартал 2001 г. она почти вдвое превзошла запланированный в бюджете уровень и становится се­рьезной угрозой экономическому росту. В связи с этим необходимо более активно управлять бюджетными ин­струментами, остановить наращивание неэффективных бюджетных расходов. Здесь далеко не все зависит от Ми­нистерства финансов. Многое зависит от всего эконо­мического блока, но многое — и в руках Минфина. Ре­зультативность бюджетной политики определяется не только формальным исполнением отдельных статей федерального бюджета, но и конкретными достиже­ниями в социальной сфере и экономике в целом. За цифрами должен стоять результат.

Другая задача - дальнейшее реформирование на­логовой сферы. Цель остается прежней — хорошо про­считанное, последовательное снижение налогового бремени. Но налоговые послабления важны не сами по себе. Они должны помогать тем, кто платит налоги, кто стремится развивать производство. Уже то, что сдела­но в налоговой сфере, свидетельствует, что за многие годы государство впервые преследует не чисто фискаль­ные цели, а добивается поощрения деловой активности в стране. Создаются условия для повышения доходов федерального бюджета за счет развития предпринима­тельства и сокращения теневого сектора, а не просто за счет повышения собираемости налогов, хотя и это еще продолжает оставаться актуальным.

По сравнению с первым кварталом прошлого года сборы подоходного налога, ставка которого была сни­жена до 13%, возросли почти до 70%. Этого не ожидал никто. В целом собираемость возросла в реальном ис­числении на 30-40%, причем по подоходному налогу - гораздо больше, чем по МНС в целом. Существенно повлияла на собираемость налогов либерализация в .таможенном деле: за первый квартал собрано процен­тов на 30 больше, чем в первом квартале прошлого года. По мнению Президента РФ, необходимо обра­тить приоритетное внимание на качество подготавли­ваемых в этой области документов, прежде всего, за­конопроектов. Плохо подготовленные законы — при­чина многих возникающих проблем. Необходимо, что-бы законы приобрели характер прямого действия, а механизм был хорошо продуман и предельно ясен. В этой важнейшей сфере не должно быть неоднозначно понимаемых или отсылочных норм.

В совершенствовании нуждаются межбюджетные отношения. Они должны обеспечивать устойчивую сба­лансированность всех уровней бюджетной системы. Действующая система разграничения налоговых и бюд­жетных полномочий вызывает нарекания со стороны региональных властей. В этом году приоритетной зада­чей является разграничение полномочий между субъек­тами Федерации, муниципальным уровнем и федераль­ным центром. Суть всех процессов - в бюджетной сфе­ре. Многие полагают, что федеральный бюджет забира­ет себе высокодоходные налоги, а трудно собираемые оставляет субъектам Федерации, Предметом критики яв­ляются и пропорции распределения налоговых доходов по уровням бюджетной системы. В ближайшее время дол­жно быть завершено создание целостной системы фи­нансовой поддержки регионов с четким разграниче­нием доходных и расходных полномочий.

В 1999 г. задолженность региональных бюджетов фе­деральному по таким налогам, как НДС, акциз, зе­мельный налог, арендная плата за землю и плата за недра составляла 10,4 млрд. руб. Предпринятые феде­ральным казначейством меры частично изменяли эту ситуацию. Сегодня распределение доходов между бюд­жетами в основном соответствует нормам. Субъекты Федерации убедились, что федеральная власть после­довательна в своих намерениях отстоять нормы феде­рального законодательства. В этом направлении удалось продвинуться вперед. Но нужно думать и об укрепле­нии доходной базы региональных и местных бюджетов. Все это надо учесть при подготовке Программы разви­тия бюджетного федерализма на период до 2005 г. Зада­чей Правительства РФ не являются суперцептрализация, в том числе и в финансовой сфере. Доходы муни­ципального уровня управления и регионального уров­ня должны быть достаточны для выполнения поставленных перед ними задач и функций.

Еще одна важная проблема, которую затронул в своем выступлении Президент РФ, это — управление долгами. "Стратегия в этом вопросе остается важней­шим элементом бюджетной политики. Нужно стремить­ся к сокращению долга, улучшению его структуры, к снижению стоимости его обслуживания. Для этого сле­дует воздать единую систему управления государствен­ным долгом, не забывая при этом предельно осторож­но относиться к приобретению новых долговых обяза­тельств. Есть много идей, разных подходов, по нара­щивание долгов не может быть признано генеральной линией развития для страны, чем бы это ни мотиви­ровалось. В связи с этим необходимо внести существен­ные изменения в нормативные документы, активно использовать изменения в международной практике, рыночный механизм”.

В заключение В.В. Путин сказал, что Минфин по своей природе — консервативное ведомство, что со­всем неплохо для стабильности страны. Но все же сле­дует обратить внимание па новации, па реформаторс­кие проекты, предлагаемые другими ведомствами. И смотреть на них надо не только с позиций сегодняш­него дня или узковедомственных интересов, а с госу-дарственной точки зрения. Порой то, что сегодня выг­лядит как потеря, в будущем может оказаться для стра­ны значительной прибылью. Работники Минфина в состоянии просчитать подобные последствия.

Состояние федерального бюджета, подчеркнул Президент РФ, состояние финансов это — важная ос­нова не только экономической, но и социально-по­литической жизни страны. Это - индикатор, диагноз и ' прогноз развития общества и государства. Это - база для национального прогресса.

Председатель Правительства РФ М.М. Касьянов от­метил в своем выступлении, что 2000 г., с точки зре­ния социально-экономической динамики оказался са­мым успешным для страны за все последние годы. И в этом ~ немалая заслуга Министерства финансов, от­вечающего за проведение бюджетно-финансовой и налоговой политики.

Реализация задач, поставленных Президентом РФ в бюджетном послании на текущий год, способство­вала закреплению роли бюджета как эффективного ин­струмента проведения экономической политики в стра­не. Экономические итоги первого квартала текущего года вселяют оптимизм. Те негативные тенденции, ко­торые проявились в прошлом году (спад темпов про­мышленного роста и роста ВВП), успешно преодоле­ваются. Имеются признаки того, что позитивные тен­денции I квартала будут укрепляться и по итогам года будут обеспечены те макроэкономические показате­ли, которые закладывались при планировании бюдже­та экономической политики на 2001 г.

В заявлении Правительства и Центрального банка России прописаны конкретные аспекты налогово-бюд­жетной и денежной политики, а также ряд структур­ных мер. Сегодня после многих лет хронического де­фицита государство научилось жить по средствам. Это дает возможность осуществлять более глубокие пре­образования в бюджетной и налоговой системе, в по­литике расходов и государственного долга, в других сфе­рах экономической жизни страны.

В настоящее время Правительство, продолжал М.М. Касьянов, готовит к введению в действие целый комп­лекс налоговых мер в продолжение тех, которые были начаты в прошлом году. Экономика уже отреагировала на позитивные изменения прошлого года. Рост налого­вых поступлений, происходящий несмотря на сниже­ние налоговых ставок, как нельзя лучше, свидетель­ствует о правильности выбранного курса и закладыва­ет основу для дальнейшего снижения налогового бре­мени без ущерба для бюджетных доходов. Но не всякое снижение налогов идет во благо: право предоставле­ния субъектами Федерации налоговых льгот фактически компенсируется за счет федерального бюджета.

В минувшем году благодаря полученным дополни­тельным доходам началось решение проблем прошлых лет. Одной их таких проблем является погашение дол­гов по оборонным заказам. В конце прошлого года Пра­вительство приняло решение о погашении этой задол­женности. Социально-экономическое значение этой проблемы выходит далеко за рамки просто бюджетной операции по погашению долга. Но исполняются эти решения Правительства крайне медленно.

Другой проблемой, доставшейся в наследство ны­нешнему Правительству, являются так называемые "нефинансируемые мандаты". Последствия популист­ских решений, которые не были реальны ни тогда, когда они принимались, ни сейчас, привели к тому, что доверие населения к власти было поколеблено. Между тем, для реализации этих законодательных ак­тов только в 2001 г. необходимо иметь 524 млрд. руб. Лик­видация необеспеченных обязательств позволит скон­центрировать ресурсы на наиболее важных областях.

Впервые за многие годы в бюджете 2001 г. осуществ­ляются реальные меры по сокращению обязательств, возложенных на региональные и местные бюджеты. Создан фонд компенсаций, из которого финансиру­ются расходы по двум важнейшим федеральным зако­нам: по пособиям гражданам, имеющим детей, и по социальной защите инвалидов.

Особого внимания заслуживают межбюджетные отношения. Финансовые отношения центра и регио­нов — одна из основ федеративного устройства госу­дарства. Как известно, одной из причин энергетичес­ких проблем прошедшей зимы в ряде регионов стра­ны, включая Приморье, является неурегулированность межбюджетных отношений. Чтобы не допустить подоб­ных кризисов в дальнейшем, нужно заблаговременно обеспечить однозначное соответствие лимитов потреб­ления энергетики бюджетополучателями и лимитов их финансирования.

Необходимо заблаговременно отработать систему договоров между бюджетополучателями и поставщи­ками топливно-энергетических ресурсов, чтобы орга­низации, в первую очередь, Минобороны и Минато­ма, ощущали действенный государственный контроль.

М.М. Касьянов отметил успешную работу по пере­воду всех счетов доходов федерального бюджета на счета в федеральное казначейство. Самым масштабным, выз­вавшим наибольшие технические трудности, был пе­ревод на казначейское обслуживание всех счетов Госу­дарственного таможенного комитета. Важная работа проводится сейчас по казначейскому обслуживанию счетов Министерства обороны. Необходимо завершить ее в установленные Правительством сроки.

Одна из наиболее серьезных задач, стоящих сегод­ня перед страной, заключается в том, чтобы обезопа­сить социально-экономический рост от рисков. Третий год подряд федеральный бюджет исполняется с пер­вичным профицитом. Дополнительные доходы расхо­дуются главным образом на погашение долга, а зна­чит, сокращается долговое бремя государства, нагруз­ка, ложащаяся на будущие поколения. Но сегодня пред­принимаемых усилий уже недостаточно. Доходы, связанные с благоприятной внешней конъюнктурой должны направляться не на текущее потребление, а на формирование бюджетного резерва, о чем неоднократно говорил Президент. Средства этой части бюджета будут инвестироваться с целью сокращения обяза­тельств по внешнему долгу и снижения фискальной нагрузки будущих периодов. Тогда появится возможность обеспечить устойчивое развитие страны, в том числе и при резком ухудшении внешнеэкономической конъюнктуры, что по-прежнему в существенной мере влияет на ситуацию в стране.

Настало время переходить на среднесрочное бюд­жетное планирование. В то же время затягивается столь необходимая для этого полная инвентаризация финан-совых активов и пассивов Правительства и создание единой системы управления государственным долгом. Ежегодная инвентаризация и системная работа по уп­равлению государственным долгом должны стать орга­нической и неотъемлемой частью бюджетного процесса. Решение задач, поставленных Президентом в посла­нии Федеральному Собранию, и продолжение взвешен­ной макроэкономической политики будет способство­вать реализации программы Правительства по модер­низации экономики и социальной сферы.

С докладом об итогах исполнения федерального бюд­жета за 2000 г. и задачах органов финансовой системы Российской Федерации на 2001 г. выступил заместитель Председателя Правительства — министр финансов Рос­сийской Федерации А.Л. Кудрнн, Он, в частности, от­метил, что 2000 г. был успешным для экономики и для финансовой системы. Всему экономическому блоку Правительства совместно с Банком России пришлось отрабатывать те механизмы, которые давали бы эф­фект именно в условиях такого периода времени с силь­ным платежным балансом, с благоприятной внешней конъюнктурой. Только совместными действиями уда­лось обеспечить сохранение запланированных парамет­ров российской экономики, достигнуть такого роста и сбалансированности макроэкономической политики.

Доходы федерального бюджета составили 1127,6 млрд. руб., или 16,2% ВВП, что на 2,8% выше дохо­дов, поступивших в 1999 г. и на 5,1% — в 1998 г. Уровень собираемости налоговых платежей составил в 2000 г. более 89%, что превысило показатель 1999 г. на 12%. Доля доходов консолидированного бюджета возросла в процентном отношении к ВВП на 3,2% и составила 29,9%, при этом доходы бюджетов регионов возросли на 0,55% и составили 13,7% ВВП.

Соотношение доли доходов федерального бюджета и бюджетов регионов составило в 2000 г. 54,2% на 45,8%. Причина более медленного роста доходов региональных бюджетов, по мнению министра финансов, заключает­ся, во-первых, в большом приросте доходов федераль­ного бюджета, что обеспечили экспортные пошлины, зачисляемые в федеральный бюджет, ставки по которым повышались по мере роста мировых цен на нефть и неф­тепродукты. Поступления от экспортных пошлин возросли за 2000 г. в 2,7 раза и составили 20% от доходов федераль­ного бюджета. В 1999 г, эти поступления составили лишь 14%, Во-вторых, на уровень доходов региональных бюд­жетов повлияло предоставление субъектами Российс­кой Федерации льгот по налогу на прибыль, а также рассрочек или отсрочек, что, в конечном счете, умень­шило их доходную базу на 80 млрд. руб.

Как положительный фактор А.Л. Кудрин отметил то, что в формировании доходной базы региональных бюджетов все меньше занимают платежи не в денежной форме. В истекшем году эта цифра сократилась до 4%.

В сравнении с другими странами Россия имеет одну из самых низких долей федерального бюджета в объе­ме государственных доходов - 54,2% (в Германии -62%, в Австрии - 69%, во Франции - 83%). В 2000 г., как и в предыдущие годы, основную долю доходов федерального бюджета составляли налоговые доходы. Наибольший удельный вес в структуре доходов зани­мали НДС (32,9%), налог на прибыль (15,8%), акцизы (11,6%).


Расходы федерального бюджета составили 954,1 млрд. руб., или 13,7% ВВП. Объем расходов федерального бюджета за год увеличился в реальном выражении бо­лее чем на 20%. Доля расходов на социальную сферу в общем объеме бюджета увеличилась с 12,8% до 13,9%, на национальную оборону — с 17,4% до 20%. Суще­ственно возрос объем средств, выделенных на оказа­ние финансовой помощи бюджетам других уровней (с 8,3% до 10,6% расходной части федерального бюдже­та).

Доля процентных платежей составляла всего 18% расходной части федерального бюджета (31,8% — в 1998 г.). В текущем году с учетом полного выполнения обя­зательств по уплате долгов доля процентных расходов составит около 20% расходной части бюджета, что не является критическим, как в прежние годы.

Уровень непроцентных расходов возрос за 2000 г. в реальном выражении более чем на треть. С одной сто­роны, это позволило профинансировать ряд важных социальных программ, полностью ликвидировать за­долженность федерального бюджета перед социаль­ной сферой и по заработной плате бюджетников, по­высить оплату труда. С другой стороны, высокий уро­вень непроцентных расходов поднял чрезвычайно вы­соко планку этих расходов, достичь которую в менее благоприятных внешнеэкономических условиях будет нелегко.

Исполнение бюджетов субъектов Российской Фе­дерации характеризовалось ростом непроцентных рас­ходов, общая сумма которых составила 1,0 трлн. руб. и превысила величину непроцентных расходов федераль­ного бюджета па 218 млрд. руб. При этом увеличение непроцентных расходов региональных бюджетов по сравнению с 1999 г. составило 0,6% ВВП.

Наибольшую величину в консолидированном бюд­жете имели расходы на образование — 11,5% от объе­ма всех расходов, расходы па ЖКХ — 10,6%, расходы по обслуживанию государственного долга и расходы на оборону составили одинаковую величину — 10,2% расходной части консолидированного бюджета.

Наибольший объем расходов региональных бюдже­тов составили расходы на образование (17,3% расходов бюджетов регионов). Как и в прежние годы, большой объем расходов региональных бюджетов направлялся на финансирование расходов ЖКХ, составивших почти 200 млрд. руб. (19,5% расходов региональных бюджетов). Поэтому большие надежды возлагаются на реализацию программы "Жилище", предусматривающую некоторое ослабление бремени этого вида расходов.

Региональные бюджеты отличает социальная на­правленность. Без учета внебюджетных фондов на эти цели была направлена почти половина расходов бюд­жетов. Только на образование и здравоохранение на­правлено более 30% всех расходов, или 176 млрд. руб. и 135,6 млрд. руб. соответственно. Динамика расходов кон­солидированного бюджета в 2000 г. характеризовалась некоторым сокращением их общего уровня, что, не­смотря на значительную доходную базу, говорит о приобретенном опыте жить по средствам.